EXCLUSIVO: Julgado Caducidade do DECRETO que criou o Parque Nacional de ILHA GRANDE

Em recente sentença publicada pela Vara Federal Ambiental de Curitiba, do 4 º TRF , o Juiz Federal Nicolau Konkel Junior publicou a sentença com resolução de mérito da ação AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 2009.70.00.025365-5/PR, proposta pela COLÔNIA DE PESCADORES Z13, sobre a caducidade do Decreto s/nº de 30/09/97 que criou o Parque Nacional de Ilha Grande.

A colônia de pescadores Z13 entrou coma ação civil pública em que pretendeu: a) o reconhecimento da caducidade e nulidade do Decreto sem número, de 30.09.97, que criou o Parque Nacional de Ilha Grande, com a suspensão de todos seus efeitos; b) a declaração de nulidade absoluta de todas as etapas do Plano de Manejo realizado pelos réus; c) a instauração de inquérito civil para apuração da aplicação das verbas e eventuais desvios de finalidade; d) condenação dos responsáveis ao ressarcimento integral do dano causado ao erário e à perda de função pública, nos termos do art. 11, II e V, c/c o disposto no art. 12 da Lei nº 8.429/92.

Após longa análise da situação, ouvindo IBAMA e a União, a decisão da sentença publicada no dia 08 de abril de 2010, ainda sujeita a recurso nos tribunais superiores, decidiu : “julgo procedente o pedido para reconhecer a caducidade do Decreto s/nº de 30/09/97 que criou o Parque Nacional de Ilha Grande.”

Especialistas ouvidos pelo ambientebrasil tiveram posições diversas sobre o tema, mas foram unânimes em elogiar a coragem e lucidez da decisão que no mínimo irá estabelecer um novo marco jurídico e a obrigação do Poder Público efetivamente criar unidades de conservação e implantá-las de forma plena e efetiva, e só desta forma atingindo os objetivos desejados e esperados na rede de UCs do país.

Pela importância do tema que envolve a discussão das UCs chamadas de “Parques de Papel”, com críticas e defesas de todas as partes, ambientebrasil publica a íntegra da decisão,

AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 2009.70.00.025365-5/PR
AUTOR:
COLONIA DE PESCADORES Z13
ADVOGADO: APARECIDO DA SILVA MARTINS
RÉU: INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS – IBAMA
: UNIÃO – ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO

SENTENÇA

I – Relatório

Trata-se de ação civil pública em que a autora pretende: a) o reconhecimento da caducidade e nulidade do Decreto sem número, de 30.09.97, que criou o Parque Nacional de Ilha Grande, com a suspensão de todos seus efeitos; b) a declaração de nulidade absoluta de todas as etapas do Plano de Manejo realizado pelos réus; c) a instauração de inquérito civil para apuração da aplicação das verbas e eventuais desvios de finalidade; d) condenação dos responsáveis ao ressarcimento integral do dano causado ao erário e à perda de função pública, nos termos do art. 11, II e V, c/c o disposto no art. 12 da Lei nº 8.429/92.

Narra, para tanto, que o Parque Nacional de Ilha Grande foi criado pela União em setembro de 1997, através de decreto sem número e, tratando-se de unidade de conservação de proteção integral, as pessoas que possuíam imóveis e moradias em seu interior estão sendo obrigadas a abandonar suas casas e atividades, recebendo apenas a promessa de que serão indenizadas pelos prejuízos sofridos. No entanto, destaca que já se passaram quase 8 anos e não houve, até o presente momento , qualquer indenização. Salienta que o IBAMA impõe restrições às atividades de pesca, agricultura e apicultura. Aponta que o plano de manejo do parque deveria ter sido elaborado com a participação dos Estados e Municípios envolvidos, no prazo de 5 anos, a contar da data da publicação, que foi em outubro de 1997. Destaca não ter havido qualquer participação popular ou publicidade quanto à criação do parque, sendo realizadas apenas algumas poucas reuniões secretas e restritas. Sustenta ocorrência de caducidade do decreto que criou o parque, em razão da previsão constante do art. 10, do Decreto-Lei nº 3.365/41. Alega que os réus violaram seu direito de informação.

Com a inicial vieram os documentos de fl. 32-140.

Determinada a prévia intimação dos réus, manifestou-se a União à fl. 143-148, o Ministério Público Federal à fl. 166-168 e o IBAMA à fl. 171-180.

Mediante a decisão de fl. 188-195, o MM Juiz Federal Substituto da subseção judiciária de Umuarama primeiramente reconheceu a conexão entre a presente ação e a de antigo nº 2005.70.04.002449-0 (atual 2009.70.00.025364-3). Ademais, deferiu o pedido de liminar, de forma a suspender a efetiva implementação do plano de manejo em questão sem prejuízo da continuidade e conclusão dos respectivos trabalhos e estudos, a critério das rés. Determinou, ainda, a liberação da pesca nas áreas dos rios abrangidos pelo parque.

O IBAMA contestou à fl. 219-2428, alegando, inicialmente, não ter restado comprovado que o IBAMA ou a União tenham imposto a retirada dos autores da área que seria de sua propriedade, dentro da área do parque. Aduz que reconhece que a regularização fundiária do parque é deficitária e que as pessoas ainda não receberam as indenizações, mas que também há muitos problemas envolvidos, inclusive a falta de documentação das partes. Salienta que não há que se falar que a saída dos moradores da área do parque é um dos fatores dos incêndios na região, bem como de exploração por caçadores. Quanto à alegação de ausência de publicidade, alega que mesmo que as normas não tenham sido cumpridas na sua totalidade, ela deve ser considerada válida. Destaca que os problemas relativos à regularização fundiária se devem, em diversos casos, às próprias pessoas, que estão atuando de maneira ilegal, pleiteando indenizações indevidas, ressaltando que a regularização fundiária e o plano de manejo são questões independentes. Afirma que as limitações de atividades econômicas dos proprietários têm sido pautadas unicamente na legislação ambiental, até mesmo porque o plano de manejo não está pronto. Aponta não se aplicar ao caso em tela a caducidade do decreto com fulcro no art. 10 do Decreto-Lei nº 3.365/10, considerando que ele trata de desapropriações em geral, e não especificamente sobre criação de parques, o que se encontra disciplinado na Lei nº 9.985/2000, aplicando-se à espécie a norma especial. Salienta que houve contratação de empresa para a elaboração do plano de manejo, visando o atendimento do art. 27, § 3º, da Lei do SNUC, destacando que desde 2001 o IBAMA pretende a implementação do plano, sendo que a morosidade ocorreu em razão de pesquisas e consultas prévias com a população local. Ressalta que o prazo de 5 anos, expirado, não causou prejuízo para futura implementação do plano, pois o art. 28 da Lei do SNUC disciplina as atividades e obras nas unidades de conservação neste interregno. Informa que a publicação do decreto é anterior à Lei nº 9.985/2000. Argumenta ter se evidenciado a efetiva participação da população local e publicidade acerca dos atos realizados.

À fl. 291-311 a União apresentou contestação alegando, preliminarmente, a incompetência. No mérito, destaca a importância do recebimento de ICMS ecológico pela prefeitura, o que pode ser destinado à população. Alega que o Parque Nacional de Ilha Grande é unidade de conservação de proteção integral, sendo permitido apenas o uso indireto dos recursos naturais, não havendo arbitrariedade na restrição da atividade pesqueira. Salienta não haver caducidade do decreto, pois não preclui nos prazos estabelecidos na legislação expropriatória, sendo que sua extinção somente pode ocorrer por força de lei específica, e não pelo decurso do tempo. Sustenta que o parque foi criado em 1997, antes da edição da Lei nº 9.985/2000, não se sujeitando aos prazos estabelecidos em referida legislação, pois posterior. Destaca ter sido apenas estipulada uma meta para a implementação do plano de manejo, sem força impositiva legal, ressaltando que mesmo que aplicável a lei referida, não há nela previsão de sanção para o descumprimento do prazo estipulado. Aduz ser descabida a alegação de ausência de publicidade, na medida em que todos os seguimentos da sociedade, inclusive pescadores, participaram das consultas populares promovidas.

Impugnação à contestação à fl. 314-324.

O Ministério Público Federal manifestou-se à fl. 356-358, pleiteando a reforma parcial da decisão liminar proferida, concedendo-se ao IBAMA autorização para prosseguimento de suas atividades para elaboração e implementação do plano de manejo.

Foi proferida decisão saneadora à fl. 360-364, no seguinte sentido: a) reconhecendo a competência da Justiça Federal de Umuarama; b) revogando a decisão liminar anteriormente concedida, indeferindo o pedido; c) determinando à União e ao IBAMA a apresentação de cronograma definitivo para a conclusão do plano de manejo, com fixação de prazo até 30.11.2007 para que estivesse concluído; d) indeferindo os pedidos contidos nos itens a (fl. 28) e c (fl. 29), da petição inicial; e) mantendo a decisão liminar, no ponto em que permitiu a pesca, desde que observadas as normas ambientais.

À fl. 371-372, a União pediu produção de prova pericial, testemunhal, documental e inspeção judicial. O IBAMA requereu prova testemunhal (fl. 377).

O IBAMA juntou, à fl. 413-414 cronograma para finalização do plano de manejo do parque nacional em questão.

Em sede de agravo de instrumento, houve ampliação do prazo para elaboração do plano de manejo (fl. 416 e verso).

O Ministério Público Federal pleiteou o julgamento antecipado da lide (fl. 426-428).

À fl. 430-432 foi proferida nova decisão, com determinação das seguintes providências: a) indeferido o pedido de produção de prova pericial e testemunhal; b) determinada intimação dos réus para comprovarem o cumprimento da medida liminar.

À fl. 433-445 o IBAMA junta o plano de manejo (documentos arquivados em secretaria), pedindo prazo para a juntada de um dos encartes.

À fl. 456-458 IBAMA procede à juntada de DVD com a versão final do plano de manejo.

Nova decisão foi proferida à fl. 665, indeferindo o pedido da autora.

Remetidos os autos para esta Vara, foi acolhida a competência e as partes intimadas, vindo os autos, após, conclusos para sentença.
É, na essência, o relatório.

II – Fundamentação

Sustenta a parte autora que o decreto sem número, que criou o Parque Nacional de Ilha Grande em 30/09/97, caducou, na medida em que não foi devidamente cumprido o determinado no art. 10 do Decreto-lei nº 3.365/41, salientando que até a data da propositura da ação os requeridos não haviam tomado qualquer medida para desapropriar os imóveis. O dispositivo acima referido assim prevê:
Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará.

Por sua vez, o decreto que criou a unidade de conservação em questão dispôs que:
Art. 5º. Os imóveis sob domínio privado, localizados dentro dos limites do Parque, ficam declarados de utilidade pública, para fins de desapropriação, nos termos do Decreto-lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, devendo o IBAMA adotar as providências que se fizerem necessárias.

Os réus afirmam que o decreto de criação da unidade de conservação não preclui nos prazos previstos no Decreto-lei nº 3.365/41, haja vista a necessidade de lei para supressão ou alteração de uma unidade de conservação, a teor do art. 225, § 1º, item III, da Constituição Federal.

Pois bem.

A criação de unidades de conservação, no Brasil, tem sido cercada de grandes polêmicas. A despeito de sua importância na execução da política ambiental, é inegável que ela tem sido tratada com certa displicência pelo Poder Público, transformando esse relevante mecanismo de proteção em meras efemérides ambientais, logo depois abandonadas pela necessidade de produção de fato novo, especialmente em razão da falta de recursos financeiros para sua efetiva implementação.

Não se pode perder de vista que, invariavelmente, a criação de uma unidade de conservação implica na produção de tensões sociais, com reflexos evidentes na esfera jurídica da população diretamente envolvida.

A Constituição Federal, entre outras tarefas, impôs ao Poder Público, a definição de espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, ressaltando que a alteração e a supressão dessas áreas somente serão permitidas mediante lei.

No entanto, como bem observa Édis Milaré, “uma unidade de conservação não se institui a partir do nada. Pressupõe a ‘matéria’ (natureza), o ‘agente’ (Poder Público) e os ‘meios/instrumentos’ (no caso, os fatores) para a sua efetivação” (Direito do ambiente. 6. ed., RT, p. 698). De fato, a criação de unidades de conservação implica, muitas vezes, em despesas de grande vulto, haja vista que as áreas atingidas, em regra, são extensas e o direito de propriedade deve ser observado.

Por isso, devem ser consideradas as despesas que advirão com a criação da unidade de conservação, especialmente porque muitas de suas categorias, quando criadas em terras particulares, exigem a desapropriação das áreas. Não é por outra razão que o decreto de criação do Parque Nacional de Ilha Grande teve a preocupação de, em seu art. 5º, declarar a utilidade pública, para fins de desapropriação, dos imóveis sob domínio privado, localizados dentro dos limites do Parque, de modo que deveria o IBAMA ter adotado as providências que se fizessem necessárias.

A desapropriação é o meio previsto na Constituição Federal que, além de afirmar a supremacia do interesse público, assegura o direito de propriedade, de modo que, apenas com o pagamento da devida indenização é que o Poder Público pode promover a transferência da propriedade privada para o domínio público.

Como se vê, a criação de uma unidade de conservação pressupõe a realização de uma complexa gama de atos preparatórios, até a sua efetiva implementação, não sendo correto afirmar que a simples previsão em decreto já faça incidir a regra do art. 225, § 1º, item III, da Constituição Federal.

Com efeito, ainda que a criação de espaços especialmente protegidos esteja prevista como uma das formas de efetivação do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, direito fundamental, não é menos certo que o direito de propriedade também é uma garantia de mesma estatura Constitucional.

A declaração de utilidade pública gera um estado de insegurança jurídica, por tornar iminente a transferência da propriedade para o Estado. Esse período compreendido entre a declaração de utilidade e a efetiva transmissão do bem ao expropriante é denominado de “período suspeito”. Citando Seabra Fagundes, José Carlos de Moraes Salles afirma que, nesse período, “surge uma fase intermediária entre a livre propriedade anterior do indivíduo e a propriedade ulterior da Fazenda Pública, na qual o indivíduo ainda é dono, mas não dispõe integralmente da coisa e o Patrimônio Público, sem ser ainda titular do direito de propriedade, está na certeza de incorporá-lo no seu ativo, dentro de certo lapso de tempo e atendidas certas formalidades. Nem o dono detém o direito de propriedade em toda a sua plenitude (uso, gozo e disposição, segundo o art. 524 do CC), nem a Administração pode utilizá-lo e dele dispor. O indivíduo sofre restrição na livre disposição do bem em virtude da declaração de utilidade e a Fazenda Pública não pode usá-lo na dependência da fixação e pagamento do preço” (A desapropriação à luz da doutrina e da jurisprudência. 2ª ed., RT, p. 63-64).

Mais adiante ainda ressalta: “Compreende-se, pois, facilmente, a situação em que fica o expropriado, pendente sobre sua propriedade uma desapropriação latente, mas que não é promovida, durante o longo prazo de cinco anos. Se bem que não esteja impedido de construir sobre o imóvel declarado de utilidade pública, podendo, por outro lado, aliená-lo, são claras as limitações que o chamado ‘período suspeito’ (…) impõe à propriedade do expropriando. De fato, se vier a construir, não será indenizado pelas edificações, se a desapropriação for, posteriormente, levada a efeito (Súmula 23 da jurisprudência dominante no STF). Ademais, ainda que lhe seja possível alienar o imóvel expropriando, quantos se abalançarão a adquiri-lo, sabendo, por antecipação, que o mesmo poderá vir a ser expropriado futuramente? Parece-nos, pois, que o lapso de cinco anos, fixado pelo art. 10 da Lei de Desapropriações, é extremamente longo, não se justificando que, durante tanto tempo, fique o bem declarado de utilidade pública sujeito às limitações decorrentes do chamado ‘período suspeito’” (ob. cit., p. 191).

Portanto, deve ser recebido com reservas o argumento de que o proprietário continua livre para explorar o imóvel, mesmo após a declaração de utilidade pública, especialmente quando se está a tratar de criação de unidade de conservação, a qual impõe ao proprietário algumas limitações típicas de preservação ambiental, cuja atividade é incompatível com a futura destinação daquele espaço.

Aliás, a Lei nº 9.985/00 prevê a possibilidade de se impor restrições à exploração das áreas destinadas:

Art. 22-A. O Poder Público poderá, ressalvadas as atividades agropecuárias e outras atividades econômicas em andamento e obras públicas licenciadas, na forma da lei, decretar limitações administrativas provisórias ao exercício de atividades e empreendimentos efetiva ou potencialmente causadores de degradação ambiental, para a realização de estudos com vistas na criação de Unidade de Conservação, quando, a critério do órgão ambiental competente, houver risco de dano grave aos recursos naturais ali existentes.
§ 1º Sem prejuízo da restrição e observada a ressalva constante do caput, na área submetida a limitações administrativas, não serão permitidas atividades que importem em exploração a corte raso da floresta e demais formas de vegetação nativa.
§ 2º A destinação final da área submetida ao disposto neste artigo será definida no prazo de 7 (sete) meses, improrrogáveis, findo o qual fica extinta a limitação administrativa.

Ora, é um fato que inúmeras unidades de conservação, no Brasil, são apenas “de papel”, pois, a despeito do ato jurídico de criação, permanecem na espera, por longa data, por alguma ação do Poder Público para sua efetiva implantação.

A criação de um espaço ecologicamente protegido com seu sucessivo abandono caracteriza uma irresponsabilidade do Poder Público, cuja situação insustentável reclama um fim.

No presente caso, a própria União reconhece “que não existe o mencionado Parque Nacional de Ilha Grande. O que existe é um decreto de delimita os limites de um futuro Parque Nacional de Ilha Grande, declarando de utilidade pública os imóveis de domínio privado existentes dentro de tais limites, impondo ao IBAMA a adoção das providências que se fizerem necessárias para a criação do Parque” (fl. 144).

Ou seja, uma década depois da edição do decreto, o IBAMA ainda não promoveu nenhum ato de desapropriação, mantendo o estado de incerteza dos proprietários de áreas localizadas no perímetro destinado ao parque nacional.

O Supremo Tribunal Federal, em decisão monocrática do Ministro Sepúlveda Pertence, apreciando medida cautelar no MS nº 24.394/DF, afirmou que a implantação de parque nacional “como ‘unidade de proteção integral’ – não se consuma com o simples decreto de criação, pois assegurados, pela L. 9985/00, a desapropriação das áreas particulares nele compreendidas (art. 11, § 1º), assim como, às suas populações tradicionais a indenização ou compensação pelas benfeitorias existentes e a realocação pelo Poder Público, ‘em local e condições acordadas entre as partes’ (art. 42 e D. 4340/02, arts. 35ss)” (DJ de 06/09/04, p. 47).

Essa decisão reafirma a coexistência de direitos igualmente tuteláveis como o meio ambiente e a propriedade, sendo certo que a própria Lei nº 9.985/00 (Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC) impõe a observância do direito de propriedade que não se resume à indenização, mas também impõe a provisoriedade do decreto que declara a utilidade pública, por atingir, de forma indireta, o direito fundamental assegurado na Constituição Federal.

Com esses fundamentos, deve ser reconhecida a caducidade do decreto de criação do Parque Nacional de Ilha Grande, haja vista a impossibilidade jurídica dele servir de base à necessária desapropriação dos imóveis sob domínio privado, localizados em sua área.

Por acolher esse fundamento – que é bastante para atender à pretensão da autora – deixo de analisar os demais.

Ressalto a desnecessidade de determinar a instauração de inquérito civil para apuração de eventual irregularidade na aplicação das verbas e eventuais desvios de finalidade, no processo de criação do Parque Nacional de Ilha Grande, haja vista que o Ministério Público Federal, órgão com competência para sua instauração, participou do presente processo.

Por fim, destaco que a condenação dos responsáveis ao ressarcimento integral do dano causado ao erário e à perda da função reclama a propositura de ação de improbidade, com indicação precisa dos responsáveis, de modo a possibilitar-lhes o contraditório e ampla defesa.

Motivei.

III – Dispositivo

Ante o exposto, julgo procedente o pedido para reconhecer a caducidade do Decreto s/nº de 30/09/97 que criou o Parque Nacional de Ilha Grande.

Condeno os requeridos no pagamento, pro rata, de honorários advocatícios que arbitro em R$ 5.000,00.

Publique-se. Registre-se. Intimem-se.

Sentença sujeita a reexame necessário.

Curitiba, 08 de abril de 2010.

Nicolau Konkel Junior
Juiz Federal

Decisão disponível ainda no site da Justiça Federal em http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/visualizar_documento_gedpro.php?local=jfpr&documento=4288539&DocComposto=&Sequencia=&hash=d9c28495adc6de2c09e7fc069a7db0b9 .

Redação Ambientebrasil

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